CERIUM - Centre d'études et de recherches internationales
  10 octobre 2009
Conférence « Franchir les frontières »

Louise Arbour à l’UdeM

Université de Montréal

La présidente de l’International Crisis Group (ICG), Mme Louise Arbour, a présenté devant 500 personnes le 7 octobre dernier son analyse des progrès et des faiblesses des opérations de paix dans le monde. Elle offrait cette allocution dans le cadre du Mois des diplômés de l’Université de Montréal.

Auparavant, l’ancienne Haut-Commissaire des Nations-Unies pour les droits de l’homme avait participé à une table ronde organisée par le Réseau francophone de recherche sur les Opérations de paix, à laquelle participait une trentaine de professeurs, chercheurs, étudiants, spécialistes et de représentants d’ONG, de l’ACDI et du ministère des Affaires étrangères.

Texte de conférence

L’avenir des opérations de maintien de la paix
dans les conflits contemporains

Discours prononcé par Louise Arbour, la Présidente-Directrice Générale à l’Université de Montréal
le 7 octobre 2009

Mesdames et Messieurs,

Je suis ravie que ce soit ici, à l’Université de Montréal, que je prononce mon premier discours au Canada comme présidente de International Crisis Group. Non seulement parce que j’ai obtenu mon baccalauréat et ma licence en droit de cette université, mais également à cause de la réputation enviable de l’université en matière d’analyse des affaires étrangères et son intérêt soutenu pour le rôle du Canada dans le système international. Je vais aborder avec vous le sujet des opérations multilatérales de maintien de la paix – une question qui, pour beaucoup de Canadiens, demeure au centre de notre politique étrangère, et reste même ancrée dans notre identité nationale sur la scène internationale.

En novembre 1956, Lester B. Pearson, ministre des affaires étrangères de l’époque, a proposé à l’Assemblée générale des Nations unies qu’une force multinationale d’urgence soit déployée en Égypte, sous le drapeau bleu onusien, pour mettre fin à la crise de Suez. Son rôle dans le lancement d’une des premières opérations de maintien de la paix lui a valu de recevoir un prix Nobel de la paix. Depuis, nous nous sommes considérés comme une nation de casques bleus, et nos soldats, nos policiers et nos civils ont été déployés partout dans le monde sous le drapeau onusien. Actuellement, le Canada dirige les efforts de la communauté internationale de contre-insurrection et de reconstruction à Kandahar, l’ancien chef-lieu des talibans et l’un des endroits le plus dangereux de l’Afghanistan. Mais durant ces dernières années, alors que le nombre d’opérations de maintien de la paix a augmenté de façon importante, avec les forces onusiennes déployées dans des situations de plus en plus difficiles et complexes, le Canada, comme les autres pays occidentaux, contribue de moins en moins de troupes sous le commandement des Nations unies.

Vu sous cet angle, il me semble pertinent d’examiner les opérations onusiennes de maintien de la paix au cours du vingt-et-unième siècle et le rôle du Canada depuis l’ère Pearson.

Les opérations de maintien de la paix ont beaucoup évolué depuis l’époque de Lester B. Pearson. Le modèle traditionnel des casques bleus, qui surveillaient un cessez-le-feu entre deux armées, est demeuré presque inchangé durant toute la période de la guerre froide. La chute du mur de Berlin a marqué le début d’un nouveau consensus au sein du Conseil de sécurité, ce qui a permis un regain d’activités en matière de préservation de la paix et d’initiatives pour répondre aux conflits armés. Libéré du bras de fer entre les deux superpuissances, le Conseil de sécurité a donc pu reprendre sa place dans la gestion des menaces à la paix et à la sécurité internationale.

Le nouvel activisme onusien s’est appuyé sur un échantillonnage allant, par exemple, de la diplomatie préventive et des sanctions ciblées à la médiation par les envoyés du Secrétaire général. C’est d’ailleurs à cette époque que le Conseil de sécurité a lancé l’initiative la plus audacieuse de son histoire en mettant sur pied deux tribunaux, l’un pour l’ex-Yougoslavie, l’autre pour le Rwanda, afin d’assujettir les chefs d’Etat et les dirigeants militaires à un régime de responsabilité pénale sans précédent.

En même temps, on a vu surgir de nouvelles opérations de maintien de la paix, plus nombreuses, plus envahissantes et suscitant des attentes plus élevées qu’auparavant. Ces nouvelles missions n’étaient plus vouées à la simple surveillance. Les casques bleus étaient dorénavant déployés en tant qu’agents de résolution de conflit – afin de créer les conditions nécessaires pour mettre fin à la guerre et de développer par la suite l’appui de la société pendant sa transition vers une paix durable.

Les résultats de ces opérations de maintien de la paix « nouvelle génération » sont mitigés. Dans plusieurs cas, comme en Amérique centrale, en Namibie, en Croatie et même au Cambodge, les casques bleus ont réussi à faire respecter les accords de paix et ont laissé derrière eux des Etats capables de gérer leurs conflits internes sans recourir à la force armée sur une grande échelle. Néanmoins, dans d’autres cas, notamment en Bosnie, au Rwanda et en Somalie, la guerre contemporaine a démontré les faiblesses profondes de l’appareil onusien de maintien de la paix. Les casques bleus s’avéraient impuissants dans des situations où il n’y avait pas de paix à maintenir, sans les mandats appropriés, les outils ou l’appui du Conseil de sécurité pour les faire appliquer, où quand ils servaient à remplacer, plutôt qu’accompagner un processus politique crédible.

Le débat interne aux Nations unies après les désastres des années 1990 a été reflété dans le rapport de la commission présidée par Lakhdar Brahimi. Les conclusions de la commission Brahimi reflètent le nouvel environnement dans lequel sont déployées les missions : ces forces onusiennes devraient être en mesure d’affronter sur place les groupes armés résiduels de la guerre et fomenteurs de la violence avec les moyens et la volonté de les vaincre. En d’autres termes, les casques bleus devraient avoir un mandat qui convient à la tâche exigée, et les outils politiques et militaires qui correspondent au mandat.

Avant de vous parler des opérations de maintien de la paix contemporaines, et à la veille du 20e anniversaire de la fin de la guerre froide et du 10e anniversaire du rapport Brahimi, je voudrais vous signaler quelques grandes tendances dans la nature et le déroulement des conflits. Le Human Security Report (Rapport sur la sécurité humaine) basé à Vancouver étudie les données sur ce sujet depuis plusieurs années et en tire des conclusions assez étonnantes, sinon inattendues – des conclusions qui vont souvent à l’encontre de l’impression donnée par les médias.

Contrairement donc à une mythologie très répandue, le nombre de conflits armés, et le nombre de fatalités directement attribuables aux combats a diminué de façon dramatique depuis la fin de la guerre froide, tout au moins jusqu’à 2005, après une croissance importante des guerres civiles de 1946 à 1991. En effet, la fin de la guerre froide a favorisé une diminution des conflits dits « par procuration » où les deux grandes puissances laissaient leurs idéologies s’affronter sur des terrains hors de chez elles, en équipant et soutenant des combattants qui partageaient leur idéologie et favorisaient leur quête d’hégémonie politique.

Entre 1992 et 2003, par exemple, le nombre de conflits armés dans le monde a chuté de 50 à 29, une réduction de 40 pour cent. La fin de la guerre froide a elle-même déclenché plusieurs conflits, mais le nombre de conflits qui se sont terminés l’emporte sur les nouveaux, conduisant à une réduction globale. Dans une année typique, le risque de guerre pour un Etat est désormais 1 sur 250, une baisse énorme comparée au risque de 1 sur 28 entre 1918–1939 par exemple – et un chiffre d’autant plus remarquable étant donné le fait que le nombre d’Etats indépendants dans le système international a triplé pendant cette même période, de 54 en 1945 à 192 en 2005, un facteur en soi susceptible d’augmenter la possibilité de guerre.

Parallèlement, les guerres modernes font beaucoup moins de victimes que celles d’il y a 20 ou 50 ans. Les guerres contemporaines sont ou bien des combats de basse intensité, au cours desquels des forces gouvernementales mal équipées combattent des insurgés qui n’ont pas d’équipement lourd, ou bien, au contraire, des guerres de haute technologie qui produisent également peu de fatalités.

Contrairement donc à une mythologie populaire, les conflits armés n’augmentent pas et ils ne deviennent pas plus meurtriers. Mais si le nombre de combattants tués au combat diminue, les conséquences directes et indirectes sur les populations civiles sont alarmantes. En fait, les conséquences indirectes de ces conflits tuent beaucoup plus de civils que les combats eux-mêmes, surtout dans les pays pauvres. L’Afrique demeure le continent le plus affecté par les conflits armés ; et la maladie et la malnutrition provoquées par la guerre y causent la mort d’un très grand nombre de civils. De la même façon, le nombre de réfugiés et de personnes déplacées par les conflits armés a augmenté de façon dramatique pendant la même période.

Il existe différentes raisons qui peuvent expliquer cette tendance. La fin du colonialisme, qui a été responsable pour beaucoup des guerres entre les années 1950 et 1980, y a forcément contribué. L’intégration économique progressive, le développement d’outils juridiques internationaux pour encadrer les comportements belligérants des Etats, le progrès technologique des armements … tous ces éléments ont pu avoir une influence.

Cependant, l’explication la plus vraisemblable pour cette réduction des conflits – et celle signalée par les auteurs du Rapport sur la sécurité humaine – est l’augmentation de l’activisme international déclenchée par la fin des hostilités entre les superpuissances. L’ONU, ses Etats membres et les organisations non-gouvernementales, dont le pionnier International Crisis Group, ont fait preuve d’une volonté et d’une capacité croissantes de s’engager dans des activités variées de prévention et de résolution de conflit ; les opérations de maintien de la paix ont été la manifestation la plus évidente de cette nouvelle tendance à l’activisme. Ces missions sont-elles une réponse adéquate à la menace mortelle causée par les conflits armés entendus dans leur sens large et dans leur contexte contemporain ? Diminution des conflits armés, augmentation des conséquences indirectes de la guerre, où en sont les opérations de maintien de la paix ? Ces opérations sont-elles adaptées au nouveau visage de la guerre : violence sexuelle, destructions des institutions, chaos économique, corruption et banditisme, mouvance migratoire et radicalisation, ou devront-elles demeurer des mécanismes de cessez-le-feu et de désarmement des combattants ?

Voyons donc leur composante actuelle. Les opérations onusiennes de maintien de la paix se sont étendues de façon importante depuis le début du vingt-et-unième siècle. Au cours des six dernières années le Conseil de sécurité a ordonné le lancement ou l’élargissement de huit opérations coup sur coup ; la perception de l’utilité des opérations de maintien de la paix en a augmenté la demande. Le nombre de casques bleus sur le terrain a décuplé depuis sept ans. Le montant des dépenses pour les opérations de paix a explosé de $2 milliards à plus de $7 milliards par an. Quelques opérations sont des vestiges de l’époque de la guerre froide : la Chypre, le plateau du Golan et le Cachemire par exemple, même si ces opérations ne consomment qu’environ 3 pour cent du budget onusien de maintien de la paix. Plus importantes sont les missions destinées à assister les Etats en phase de reconstruction post-conflit : au Timor oriental, au Kosovo, à Haïti, au Sierra Leone et au Libéria. Ces opérations sont en compétition directe, au niveau budgétaire, avec une nouvelle vague d’opérations de paix déployées dans des situations de crise complexes afin de protéger les civils, souvent en absence d’une vision et d’un plan politique bien définis pour rétablir la paix, missions qui sont elles-mêmes en compétition avec les opérations onusiennes en Irak et en Afghanistan, où une démarche politique tente de coordonner les politiques souvent divergentes des Etats membres et où les dépenses militaires des pays participants, particulièrement des membres de l’OTAN, affaiblissent inévitablement les fonds et les troupes disponibles pour le reste des opérations internationales. Le budget entier des Nations unies pour le maintien de la paix fait pâle figure à côté des dépenses militaires en Afghanistan et en Iraq ces dernières années.

La croissance du « peacekeeping » a donc exploité au maximum la capacité de l’ONU et de ses opérations. Au Conseil de sécurité, l’attention politique est tendue. Le Conseil doit suivre davantage d’opérations, quelques-unes dans des situations fortement complexes et variables, sans parler de la gestion d’autres enjeux stratégiques d’importance cruciale. Le Secrétariat est également sous tension, avec un ratio d’un employé au siège par rapport à 100 sur le terrain (comparé à celui de l’OTAN qui s’élève à 1:14). Non seulement l’instrument de maintien de la paix dépasse-t-il ses limites, mais malgré les avertissements du rapport Brahimi, le Conseil de sécurité continue à déployer des opérations dans des situations de plus en plus difficiles et risquées, où la distinction entre le maintien et l’imposition de la paix est floue ou non-existante, sans le soutien politique et militaire nécessaire et souvent même sans le soutien du gouvernement d’accueil. Il suffit de regarder la mission hybride Union africaine-Nations unies au Darfour par exemple, une réponse inadéquate à une situation d’urgence complexe, avec un mandat de protéger une population d’environ 6 millions de personnes réparties sur une région la moitié de la taille du Québec, et cela avec une force prévue de 20,000 soldats, lente à se déployer et dont une bonne partie est mal équipée, et sans les hélicoptères que les états-membres avaient promis de fournir.

Comparons cette mission au Darfour avec la Mission des Nations unies pour la stabilisation en Haïti, la MINUSTAH. La dernière de cinq opérations onusiennes en Haïti depuis 1993, la MINUSTAH vise à consolider l’Etat, c’est-à-dire à assister le gouvernement haïtien dans la construction d’institutions étatiques efficaces ainsi qu’à pourvoir à l’extension du contrôle étatique à travers le pays entier. Ce mandat reflète l’évolution de la pensée qui a eu lieu depuis les années 1990 en accordant la priorité aux institutions, notamment au développement des institutions qui encadrent l’Etat de droit – la police, les tribunaux et les prisons – en vue de laisser sur place une capacité de gestion non-violente de conflit une fois les forces onusiennes retirées. Je note en passant que la compréhension des exigences de l’Etat de droit au Nations unies est a mon avis plutôt pauvre, axée sur la répression du crime plutôt que de favoriser l’utilisation de droit comme une force libératrice et non répressive. Tout un autre sujet. Le fait demeure qu’un mandat comme celui de la MINUSTAH comprend une gamme de tâches diverses – tels que régler les problèmes de gangs et des trafiqueurs de drogues, administrer les élections, faciliter la participation des femmes au pouvoir, former les juges et la police. Comme vous le savez sans doute, Haïti est le deuxième bénéficiaire le plus important de l’aide canadienne après l’Afghanistan, absorbant plus de 100 million de dollars canadiens par an. Et il y a plus de Canadiens qui participent à la MINUSTAH que dans les autres opérations de la paix onusiennes.

Considérez par contre la MONUC dans la République démocratique du Congo – la plus grande de toutes les opérations onusiennes actuelles, avec un budget annuel qui s’élève à plus de 1,6 milliards de dollars. Comme la MINUSTAH, la MONUC est également une mission francophone. La mission a du mal à gérer un agenda de consolidation étatique, entravée par un gouvernement corrompu et irresponsable qui cherche à la tenir a l’écart, surtout depuis l’élection du président Kabila en 2006. Pire encore, la MONUC s’est vue incapable de désarmer les groupes armés sortis des guerres précédentes et actuelles, aux cotés d’une armée congolaise souvent indisciplinée et elle-même impliquée dans les attaques envers les populations civiles, y compris les violences terribles qui déchirent les provinces de l’Est du pays. L’année dernière, l’avancée rapide des milices soutenues par le Rwanda dans le Nord Kivu a entraîné la morts de civils et des déplacements massifs des populations locales alors que les forces de MONUC se sont tenues à l’écart, incapables ou peu disposées à intervenir. Dans la même veine, et toujours l’année dernière, les attaques brutales attribuées aux forces du Lord’s Resistance Army dans le Nord-Est du Congo, les dits massacres de Noël, ont entraîné des centaines de morts pendant que les forces de la MONUC s’abstenaient d’agir encore une fois. Ces deux cas exemplifient les faiblesses du « peacekeeping » onusien et rappellent les jours les plus sombres de l’ONU des années 1990.

Cette impuissance apparente des forces onusiennes aux Kivus, qui s’ajoute à la pression de l’année dernière pour envoyer une nouvelle mission en Somalie, illustre les tensions entre le Conseil de sécurité, le Secrétariat et les pays qui contribuent la majeure partie des soldats et des policiers pour les missions de paix. La combinaison de cette réalité et l’inquiétude quant à l’impact de la crise économique mondiale sur les ressources disponibles pour le maintien de la paix a incité une nouvelle série de débats au sein des Nations unies au sujet de la création et de la gestion des opérations de paix. Le département de maintien de la paix de l’ONU a distribué un livre blanc qui cherchait à revigorer les réformes proposées par M. Brahimi. Bien que cette discussion soit bienvenue, elle demeure plus axée sur les processus que sur les questions liées aux intérêts et à la volonté politique des Etats, questions sur lesquelles je désire me pencher brièvement ; d’abord, les intérêts nationaux : les motivations des Etats membres à New York, c’est-à-dire, la première étape d’une opération de maintien de la paix et, deuxièmement, les intérêts locaux : les défis sur le terrain et les difficultés de consolider une paix durable, c’est-à-dire, la dernière étape.

Il faut se rappeler que les Nations unies en général, et le Conseil de sécurité en particulier, représentent un ensemble d’intérêts nationaux plutôt qu’un intérêt public international comme tel. Bien qu’on observe une solidarité internationale accrue et davantage d’efforts de résolution de conflit depuis les années 1990, les grandes puissances continuent à s’occuper principalement des conflits qui affectent leurs intérêts nationaux. Les leaders occidentaux, dont la préoccupation première est le maintien du soutien politique de leurs électeurs, hésitent souvent à promouvoir la résolution de conflits à travers le monde devant leur électorat comme étant dans l’intérêt national, soit comme obligation morale, soit de façon plus pragmatique pour empêcher que des Etats fragilisés par la guerre ne deviennent des hauts-lieux de la criminalité et du terrorisme international. En conséquence, toute la rhétorique sur l’importance du maintien de la paix et de la sécurité collective au cours des vingt dernières années reste encore à se concrétiser. Entre autres, les pays les plus riches n’affectent qu’une fraction de leur budget militaire aux opérations des Nations unies. Par exemple, même si le Canada se considère comme un pays de « peacekeepers », il ne dépense qu’un pour cent de ses dépenses militaires au soutien des opérations onusiennes de maintien de la paix. Ceci dépasse toutefois ce que les cinq membres permanents du Conseil de sécurité dépensent eux-mêmes – tous dépensent encore moins d’un pour cent.

Les difficultés que les opérations de maintien de la paix ont dû affronter pendant les années 1990, et les défis qui continuent à les affliger, sont symptomatiques de cette interprétation étroite des intérêts nationaux. Malgré une des leçons principales identifiées par la commission Brahimi il y a près de dix ans, le Conseil de sécurité continue à déployer des missions sans véritable projet politique. Dans certains cas, la mission semble devenir l’objectif politique lui-même, plutôt que le moyen de soutenir un véritable objectif de résolution du conflit et de reconstruction de l’Etat et de la société. L’exemple le plus récent est la tentative de l’année dernière d’envoyer des forces de maintien de la paix en Somalie.

Pour que les pouvoirs régionaux jouent un rôle fructueux et appuient les actions des Représentants spéciaux du Secrétaire général ou les commandants de mission, les missions doivent pouvoir compter sur le soutien politique du Conseil de sécurité et des autres pays puissants. Cet appui est souvent absent lorsque les intérêts des gouvernements en question ne sont pas directement affectés. L’ambigüité des mandats – une autre violation des recommandations du rapport Brahimi - démontre que les résolutions du Conseil de sécurité sont souvent utilisées comme des instruments diplomatiques, produits de compromis qui tentent d’occulter des désaccords importants. Par exemple, la résolution pourra prévoir un mandat de protection des civils, mais sans préciser de quelle façon cette protection devra s’effectuer. Les dirigeants civils et militaires de l’opération peuvent alors se retrouver avec des mandats trop vagues, trop généralisés ou même impossibles à accomplir. En somme, les opérations onusiennes de maintien de la paix fonctionnent au mieux quand un membre permanent du Conseil de sécurité s’engage pleinement et que les autres ne s’y opposent pas. Mais elles ont énormément de difficultés lorsqu’il y a des différences d’opinion sérieuses, ou un manque d’intérêt de la part du Conseil de sécurité.

La question de la contribution de troupes révèle également la tendance des grandes puissances à ne s’intéresser qu’aux opérations de maintien de la paix qui impliquent leur sécurité nationale. Les démocraties riches fournissent la plupart du budget de maintien de la paix. Mais depuis dix ans, en fait, depuis la débâcle somalienne, les pays occidentaux se montrent de moins en moins disposés de déployer leurs forces sous le drapeau bleu. Le fardeau de l’approvisionnement en soldats tombe fortement sur le Sud. Des vingt pays qui ont contribué le plus grand nombre de soldats l’année dernière, seize étaient des pays en voie de développement. Les cinq premiers – le Pakistan, le Bangladesh, l’Inde, le Nigeria et le Népal – fournissaient presque 34 000 soldats dans leur ensemble, soit 5 000 de plus que tous les autres réunis.

Les contributions canadiennes servent de bon exemple de cette tendance. En 1991, le Canada fournissait plus de 10 pour cent de tous les casques bleus. En 2007, ce chiffre a chuté à moins de 0,1 pour cent. Alors moins d’un parmi mille casques bleus est canadien – et ce malgré notre perception nationale fortement ancrée dans les idéaux de maintien de la paix. Le Canada se trouve au cinquante-quatrième rang en termes de contributions de militaires et de policiers aux opérations onusiennes – ayant, à compter de juillet de cette année, un total de seulement 182 membres du personnel en uniforme, une partie majeure, comme j’ai mentionné auparavant, déployée en Haïti.

Ma prochaine remarque est souvent négligée dans les discussions politiques bien qu’elle soit de plus en plus notée dans des cercles académiques. Alors que les interventions opérées ou approuvées par les Nations unies se sont avérées assez efficaces pour mettre fin a la guerre, collectivement la communauté internationale a eu moins de succès avec la consolidation de la paix qui exige qu’on aborde les causes sous-jacentes de la guerre et qu’on développe les institutions, les outils intellectuels et la culture civique nécessaire pour une paix durable. Il va sans dire que les objectifs de paix durable sont des objectifs à long terme, complexes et difficiles à réaliser. Mais il se peut également que la tâche. soit rendue plus difficile par les contradictions inhérentes à notre approche de consolidation de la paix. Dans plusieurs cas, il serait même possible de faire remonter nos difficultés à consolider la paix aux compromis initiaux qui sont souvent faits, correctement ou non, pour obtenir un accord de paix.

Prenons à titre d’exemple le principe très louable de l’appropriation nationale, un principe sacré de tous les documents onusiens récents au sujet des opérations de paix. L’idée que les pays directement concernés doivent s’approprier le projet de paix est bien fondée, et même fondamentale dans la plupart des cas. Les pays occidentaux en particulier doivent être attentifs aux attributs de la souveraineté, pour des raisons pratiques – ils manquent souvent d’expertise ou de connaissance des conditions locales pour prétendre diriger efficacement – ainsi que pour des raisons historiques et culturelles. Mais en même temps, nous ne devrons pas nous étonner du fait que les parties directement impliquées dans le conflit ne s’avèrent pas les mieux équipées pour consolider la paix. La stratégie de reconstruction de l’Etat poursuit un double objectif : le renforcement de l’État et l’assurance de son monopole sur l’utilisation légitime de la force, en même temps que la création et le raffermissement des institutions démocratiques pour contrôler l’exercice du pouvoir.

On ne devrait pas se surprendre que les nouveaux pouvoirs exécutifs soient peu enclins à développer des structures de gouvernance fortes et indépendantes pour contrôler leurs pouvoirs. Doit-on s’étonner qu’un nouveau président ait peu envie de voir la police et l’armée capable d’assurer la sécurité de façon non politisée, ou une cour suprême qui dispense la justice avec intégrité et impartialité, sur la base d’une loyauté à l’État plutôt que d’une loyauté au président ? Bref, doit on se surprendre que nos partenaires nationaux, souvent parties au conflit à peine éteint, ne partagent pas la noblesse de nos intentions ? (Vous comprendrez que je présuppose que la soi-disant communauté internationale – les missions diplomatiques, leurs capitales, leurs ministres d’Affaires étrangères et une gamme d’agences onusiennes – ont véritablement des objectifs nobles, ou sont capables de se mettre d’accord sur ces nobles objectifs, ce qui malheureusement est rarement le cas.) Comme nous l’avons vu en RDC par exemple, ou en Côte d’Ivoire, ou comme c’est devenu assez évident en Afghanistan récemment, nos collaborateurs nationaux poursuivent leurs propres intérêts, souvent en porte-à-faux avec les intérêts de l’État tels que nous les concevons. Et bien qu’un bon partenariat avec le gouvernement ne soit pas le seul déterminant du succès de la reconstruction étatique, il n’en reste pas moins un élément important. Nous sommes également enclins à surestimer l’influence d’une communauté de donateurs qui s’avère mal coordonnée ou simplement peu disposée à imposer des éléments de conditionnalité mal reçus par les autorités locales. Finalement, nous avons jusqu’à maintenant exporté une vision plutôt pauvre de la démocratie, la réduisant souvent à l’exigence d’élections libres et équitables. Le résultat est souvent la légitimation d’un pouvoir exécutif déjà très puissant, surtout quand il est associé à une culture de la personnalisation du pouvoir, et de la création d’un pouvoir législatif plus ou moins efficace, mais sans investissement dans les autres piliers de la démocratie comme la magistrature, la presse, et les organismes de la société civile.

Tout cela souligne encore la difficulté du projet de consolidation de l’Etat. Un système politique inclusif et représentatif est sans aucun doute un pré-requis à la gestion non violente des conflits à long terme. Mais la mise sur pied d’un tel système, particulièrement l’introduction initiale de la démocratie électorale dans un contexte post-conflit, fait face à de nombreux écueils. Par exemple, la rivalité immédiate pour le pouvoir canalisée par une élection aura souvent pour effet d’exacerber les tensions ou d’inciter à des pratiques non-démocratiques sinon un retour à la violence elle-même. Il va sans dire que le désarmement des milices ou leur intégration au sein des forces de sécurité de l’Etat devrait avoir lieu avant une élection. Idéalement, l’appareil judiciaire – la police et les tribunaux – devraient fonctionner adéquatement avant que les factions ne se disputent pour obtenir le pouvoir aux urnes. Dans la mesure du possible, les responsables pour les atrocités commises pendant le conflit armé devraient avoir été interpellés par la justice avant le scrutin. Or, il est évident que le temps nécessaire pour que ces initiatives de consolidation de la paix soient mises en place dépasse largement le calendrier électoral. Par contre, un régime imposé par une autorité internationale ou par l’ONU ne peut que durer qu’un certain temps sans légitimité démocratique, d’où le dilemme de devoir recourir aux élections prématurément.

En guise de conclusion, je vous invite à élargir quelque peu notre réflexion. Nous avons l’habitude d’examiner les opérations de maintien de la paix et la reconstruction post-conflit dans une perspective de conflit ou de résolution de conflit. Cependant, des études récentes examinent les composantes de la paix, plutôt que les causes de conflit – et ces éléments pourraient fournir des indices susceptibles de nous aider à construire des États pacifiques.

Le Global Peace Index, en place depuis trois ans, est un instrument utile d’analyse des composantes de la paix. Cet index positionne le Canada en 8ième place des 144 pays analysés quand aux indices qui en font un pays en paix. Les Etats-Unis, par contre, obtiennent le 83ème rang. Les indices de paix évalués par le Global Peace Index sont nombreux et complexes. On y retrouve, par exemple, non seulement des facteurs évidents, comme la participation à des conflits armés, la stabilité politique interne et la facilité d’accès aux armes à feu, et des facteurs beaucoup moins évidents à première vue tels le pourcentage per capita de personnes incarcérées, la proportion de femmes au parlement, le pourcentage de mâles entre 15 et 34 ans dans la population, les taux d’immigration, ainsi que plusieurs facteurs liés à la scolarité comme le pourcentage d’investissement public dans l’éducation, des facteurs culturels tels l’attitude envers la religion et envers les étrangers, et enfin des facteurs économiques tels le taux de chômage et la mortalité infantile.

Les conclusions de cette étude sont parfois surprenantes, et très instructives pour la conceptualisation des efforts de construction de la paix, y compris selon moi pour la définition des mandats et des priorités des opérations de maintien de la paix.

Par exemple, le Global Peace Index conclut que les facteurs de paix les plus importants sont : le bon fonctionnement du gouvernement et la liberté de presse, l’espérance de vie, et le taux d’éducation primaire. La participation des femmes au parlement est un facteur positif, mais de moindre importance.

Par contre le catalyseur de conflits le plus important est la tenue d’élections compétitives. En d’autres termes, si une société n’a pas en place les facteurs positifs de paix, telle la bonne gouvernance et la liberté de presse, les élections sont susceptibles d’aggraver les probabilités de conflits.

De la même façon il est peut-être surprenant de constater que l’interaction entre la religion et la politique est un facteur important de conflit. Il ne s’agit pas ici du degré de d’affiliation, de croyance ou de pratique religieuse dans un Etat donné, ce qui n’a aucun impact sur la possibilité de conflit, mais du degré d’interaction entre la religion et la politique. En d’autres termes il n’existe pas de religion plus belliqueuse qu’une autre. Mais que l’Etat utilise la religion à ses fins, ou que la religion dicte la politique étatique, dans les deux cas, cette interaction est un facteur de conflit, même si le contenu de la doctrine religieuse épouse un idéal de paix. Bref, selon le Global Peace Index, ce qui compte comme facteur conflictuel plutôt que pacifique, c’est le rôle politique de la religion, son influence politique et l’usage de la religion par l’Etat pour ses propres fins.

Quant au niveau de richesse, encore là les résultats peuvent surprendre. Une croissance du produit national brut ne se traduit pas nécessairement par une réduction des conflits. Au contraire, si les autres facteurs de paix sont absents, l’accroissement de la richesse peut être un facteur de conflit puisqu’il permet entre autres un accroissement des dépenses militaires.

Finalement, et contrairement peut-être à la croyance populaire, certains facteurs sont plutôt neutres, ou n’ont pas beaucoup d’importance : le taux de population mâle entre 15 et 34, le taux de mortalité infantile, l’éducation universitaire et le tourisme comptent très peu dans les facteurs de paix. (“Peace, its causes and economic value”, discussion paper, Institute for Economics and Peace, GPI, 2009, pp.16, 17)

Je termine mes remarques sur cette réflexion. Les opérations de maintien de la paix sont devenues de plus en plus des opérations de construction et de consolidation de la paix. Elles exigent une compréhension beaucoup plus approfondie des indices de paix et des facteurs de conflits, et un consensus beaucoup plus difficile à obtenir sur les initiatives autorisées par la communauté internationale, particulièrement en matière de prévention où se soulève très tôt le bouclier de la souveraineté nationale. Les doctrines telles la responsabilité de protéger, et les organismes tels International Crisis Group sont à l’avant-garde de la conception moderne de la prévention des conflits. Je suis bien sûr enchantée d’y être associée, et d’avoir eu le plaisir de partager mon propos avec vous ce soir.

Merci de votre attention et je serai ravie de répondre à vos questions.

La présidente de l’International Crisis Group (ICG), Mme Louise Arbour, a présenté devant 500 personnes le 7 octobre dernier son analyse des progrès et des faiblesses des opérations de paix dans le monde. Elle offrait cette allocution dans le cadre du Mois des diplômés de l’Université de Montréal.
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